“Transferencias Condicionadas en efectivo (TCE:)
Luces y Sombras”...
Mg. Jackeline Castañeda
Ciencias Política PUCP
Hoy tenemos el reto de lograr Desarrollo con Democracia, mediante una reforma del Estado, que nos permita incorporar la democracia en las decisiones de política económica y asegurar un crecimiento sustentable con estabilidad monetaria, distribución del ingreso , gobernabilidad e inclusión del 54.7% peruanos que vive en situación de pobreza, llegando a 76 % en el ámbito rural[1].
Esta realidad nos interpelan aun más si hablamos del capital humano para afrontar el futuro, y nuestra inserción en un mundo globalizado, como el Tratado de libre Comercio. Las cifras sobre salud y nutrición[2] son elocuentes: el 40.2% de niños menores de 5 años sufre de desnutrición, a nivel rural asciende a 53.4%, la mortalidad infantil es de 60// 1000 y a nivel rural 85//1000, si nos referimos a educación Educación en las zonas rurales del país el 28.2% de la población pobre mayor de 15 años y el 5.5% de los no pobres son analfabetos. La ocurrencia según sexo es desigual, mientras en los hombres el 14.4% de pobres y el 8.7% de los no pobres no saben leer ni escribir, en el caso de las mujeres la tasa se eleva al 41.7% y 23.2%, respectivamente;. la brecha entre las poblaciones rurales y urbanas del Perú es en promedio más de tres años de escolaridad. Los pobladores rurales rurales acceden a 6.4 años de estudio, aproximadamente, en contraste con los 9.8 años de estudio de los pobladores urbanos[3].
Pero ¿Qué estamos haciendo en materia de política social para atender a estas necesidades? ¿Cuáles son los desafíos que enfrentamos como país? ¿Hacia dónde vamos? ¿Cuál es la visión de largo plazo?, ¿Cómo podemos leer en términos de desarrollo, la propuesta del programa Pro Perú impulsada por el gobierno de turno?. El presente artículo pretende aportar al debate con la recopilación de algunas las luces y sombras surgidas en la implementación de las Transferencias Económicas Condicionadas en otros países y lanzar algunos desafíos a ser considerados por los hacedores de política pública peruana.
Los Programas de Transferencias Condicionadas en Efectivo (TCE), constituyen un mecanismo para responder a la terca y profunda pobreza en América latina y por terca, cada vez mas profunda. Buscan el desarrollo de capacidad de las familias en extrema pobreza, abriendo paso a una nueva generación de programas sociales que pretenden promover la acumulación de capital humano en la juventud como forma de romper los ciclos intergeneracionales de pobreza.
Como su nombre lo indica consiste en la entrega de transferencias directas en efectivo a las mujeres, madres de familia, vinculadas a la asistencia regular de lo miembros de la familia, de salud y educación, y sobre todo de los niños, niñas y jóvenes a las escuelas. Además de generar un incentivo, para aliviar la pobreza mejora la capacidad de consumo de las personas y el desarrollo de capacidades a mediano y largo plazo..
Desde su diseño e implementación los programas de transferencias condicionadas en efectivo (TCE) están destinados a mejorar el capital humano de niños y niñas en situación de vulnerabilidad y de desigualdad social, cuentan con varios años de implementación en diversos países, particularmente en América Latina y el Caribe:
- México inició, en 1997, con el Programa de Educación, Salud y Alimentación (Progresa/ Oportunidades desde marzo 2002) el cual pasó a ser el primer programa TCE de gran escala en la región.
- Brasil cuenta con el Programa Nacional de Bolsa Descola y el Programa de Erradicaçao do Trabalho Infantil, (PETI),
- Colombia, lo denomina “ Programa Familias en Acción” (FA),
- Honduras lo llamó Programa de Asignación Familiar (PRAF),
- Jamaica lo bautizo como el Program of Advancement Through Health and Education (PATH, o Programa de Promoción por medio de la Salud y la Educación)
- Nicaragua lo lanzó como “La Red de Protección Social” (RPS).
Por el número de beneficiarios y las asignaciones presupuestarias crecientes, los programas TCE desempeñan un papel cada vez más importante en las estrategias de reducción de la pobreza:
§ El programa Progresa en México comenzó a operar en 1997 con una cobertura de 300,000 hogares en más de 5,000 comunidades. En 2002, alcanzó a más de cuatro millones de familias, lo que equivale a un 20% de la población mexicana. El presupuesto anual del programa para es de alrededor de unos Mex$18 mil millones (US$1.8 mil millones).
§ En Brasil, el programa Bolsa Escola se implementó por primera vez a mediados de los años noventa en Campinas y Brasilia. A fines de 2001, se había convertido en un programa nacional que abarcaba a 4.8 millones de familias en 5,469 municipalidades.
§ En Colombia, el programa TCE es el programa emblemático de los tres programas de la red de protección lanzados en 2001 para proveer alivio económico ante la recesión nacional. El programa está diseñado para funcionar con un presupuesto de US$455 millones y se espera que beneficie a más de un millón de niños.
El objetivo central de estos programas adoptan formas variadas como: reducción de la pobreza actual, la disminución del trabajo infantil y la creación de redes de protección social en situaciones de crisis, etc. Y Desarrollan generalmente 2 componentes fundamentales, uno orientado a educación y otro relativo a salud y nutrición[4]:
· El componente de educación consiste en becas en efectivo destinadas a niños para asistir a la escuela primaria (En México, Colombia y Jamaica, este componente busca beneficiar también a adolescentes que asisten a la escuela secundaria)
· El componente en materia de salud y nutrición se destinan a niños de 0 a 2 ó 3 años de edad y, en algunos casos, se extienden hasta el ingreso a la escuela primaria. (En Honduras, Jamaica y México, las mujeres embarazadas o en período de lactancia también son beneficiarias de programa. Este componente consiste en una transferencia en efectivo que busca mejorar el consumo de alimentos, así como promover la educación de las madres sobre salud y nutrición. En Nicaragua y México, este componente contempla explícitamente la entrega de un paquete básico de atención en salud para los miembros del hogar en que se focaliza el programa[5].
La etapa de focalización en los pobres y en los más vulnerables es un aspecto crucial en la implementación. La mayoría de ellos se utilizan simultáneamente la focalización geográfica y a nivel del hogar, con mecanismos específicos que varían según el tipo de datos disponibles:
§ En Jamaica se recolecta datos sobre consumo anual para llevar a cabo una focalización a nivel geográfico,
§ En México se, las comunidades rurales Progresa se seleccionan empleando un índice de marginalidad basado en datos del censo
§ En Honduras, las municipalidades que participarán en el programa se seleccionan sobre la base del Censo de Altura de Niños de Primer Año Básico
§ En Colombia, la elegibilidad de los hogares se determina utilizando un sistema de información manejado por las municipalidades (Sistema de Selección de Beneficiarios para Programas Sociales, SISBEN -clasificando los hogares según un índice de necesidades básicas insatisfechas y otros indicadores, como la escolaridad promedio del hogar, que sirven para aproximar el nivel de ingreso)
§ También consideran como un criterio importante la capacidad de respuesta ante la creciente demanda de servicios de salud y educacionales.
§ La periodicidad en la focalización es reevaluada, en México y Jamaica, la situación de pobreza de los hogares sé re-evalúa cada tres años para decidir sobre su permanencia en el programa. En Nicaragua, la RPS se diseña para una duración máxima de tres años en una comunidad beneficiaria
Luces en la implantación de las TCE
En Colombia, Jamaica y áreas urbanas de México se ha comenzado a operar una segunda generación de programas, implementada bajo circunstancias diferentes que aquellas de sus antecesores que son las siguientes[6]:
- Los nuevos programas se han beneficiado de la experiencia operacional acumulada por la primera generación. En consecuencia, aunque los aspectos logísticos siguen siendo muy demandantes, ya no requieren una implementación tan gradual.
- La evidencia de los impactos obtenida de las evaluaciones de la primera generación de programas ha reducido la incertidumbre respecto a los resultados esperados y con ello ha disminuido también la necesidad de experimentación previa a pequeña escala y de un estricto enfoque gradual de implementación.
- La coyuntura económica, la crisis social y de gobernabilidad política en algunos países es apremiante, por lo que los planes de implementación de los programas de segunda generación incluyen una expansión nacional en un período relativamente corto. Por ejemplo, FA en Colombia y PATH en Jamaica han contado con proyectos piloto muy cortos( 6 meses de duración), principalmente para verificar el funcionamiento apropiado de los procesos, seguidos de una rápida expansión al resto del territorio nacional.
- La nueva generación tomarán ventaja del cuerpo de conocimientos ya existente sobre los programas TCE y brindará nueva evidencia sobre el impacto de mediano plazo de los programas hoy en ejecución.,
5. Una de las fortalezas del programa es el estar seguros que la familias se incorporaron a través del estudio de sus condiciones socioeconómicas.
- Existen pruebas del éxito de este tipo de programas respecto del aumento de las tasas de matrícula, el mejoramiento de la utilización de servicios de salud preventiva y el aumento del consumo a nivel del hogar.
Sombras de implementación de TCE
§ En las TCE destacan dos aspectos: la dificultad de coordinar e integrar multi sectorialmente con los cronogramas de implementación de los programas y el desafío que implica incentivar el apoyo político para una propuesta técnica.
§ La utilización de sistemas de medición de pobreza confiable y concertados para la focalización de los participantes en el Programa
§ El diseño e implementación de una Linea de Base previa a la ejecución , con sistema de evaluación de resultados intermedia y final realizado por una entidad externo al Programa
§ El inicio de este programa requiere de una alta complejidad logística: Sistemas Operativos, Equipamiento informático, operatividad a nivel local, Sistema de empadronamiento , capacitación, Sistema de Monitoreo y Evaluación y por ello suelen retrasarse
§ Los retrasos en la elaboración del Sistema de Información Administrativa, que pueden impedir la detección oportuna de deficiencias en la entrega de los beneficios del programa.
§ El desafío de asegurar un fuerte compromiso por parte de las autoridades y la sociedad civil organizada, en cuanto a resguardar la integridad del programa, evitar el clientelaje político y contar con instituciones con probidad técnica y operativa.
§ Analizar la efectividad de los programas TCE en dos situaciones distintas: como una institución permanente dedicada a enfrentar la pobreza crónica y como un instrumento temporal enfocado a reducir la vulnerabilidad
§ La capacidad de comunicar con eficacia acerca de los beneficios reales de la asignación, los criterios de selección, los presupuestos y compromisos asumir, así mismo la creación de un ambiente favorable al programa: mediante planes de información, Educación y Comunicación multi -sectorial
Los Desafíos en la implementación de las TCE
A diferencia de la mayoría de programas de desarrollo, la reciente expansión de los programas de transferencias condicionadas en efectivo, esta basada en evidencia sólida sobre su impacto positivo en la acumulación de capital humano[7]:
- Brasil, México y Nicaragua cuentan la primera generación de programas, que demuestran que son un medio eficaz para promover la acumulación de capital humano en los hogares pobres.
- Seguirán sin respuesta algunas preguntas fundamentales respecto de su efectividad, incluidas aquellas relativas a la sostenibilidad a largo plazo de los cambios conductuales, los impactos de largo plazo sobre el bienestar, las sinergias entre los diversos componentes del programa y el balance entre tamaño de la transferencia y cantidad de beneficiarios.
- Explorar el efecto de diversas alternativas de diseño de programas como, por ejemplo, distintos tamaños de transferencias y criterios de selección. Aunque no son un sustituto de las evaluaciones de impacto, estas herramientas pueden resultar muy útiles, particularmente en la etapa de diseño del programa.
- Mejorar los sistemas de monitoreo y evaluación de resultados como base para una gestión eficaz y realizar evaluaciones comparativas que permitan explorar la eficiencia relativa de distintos programas y políticas.
· Enfatizar en la corresponsabilidad, entre las entidades gubernamentales y el compromiso de las familias: mantener a los hijos en la escuela, seguir yendo a los servicios de salud, utilizar los recursos para mejorar su alimentación.
· Uno de los grandes temas a enfrentar es la concentración de escuelas y servicios médicos y la dispersión de la población, es importante la determinación de localidades que puedan atender a este sector de la población más aislado
· Difundir y contar con una Visión integral de la política social e integrada a nivel nacional regional y local, hay que sumar esfuerzos en todos los sectores.
· Establecer claramente las puertas de salida, para lograr el tránsito hacia otras opciones, con proyectos de desarrollo productivo, que vayan disminuyendo la brecha de ingresos, concertado con entidades públicas y privadas.
· Discutir y evitar la tensión entre centralización y descentralización, a favor de que un programa de esta naturaleza tenga un solo enfoque nacional y único.
· Reforzar las fórmulas de coordinación con gobiernos locales, sobre todo servicios de educación, de salud y otros programas que complementen porque Desarrollo Social, lo que tenga cada quien como política de superación de la pobreza y bienestar social, y contra la vulnerabilidad ya la discriminación.
Finalmente, el único camino para la superación intergeneracional de la pobreza es la inversión en capital humano con visión de mediano y largo plazo, que nos permita transitar de la pobreza al desarrollo, no hay varitas mágicas, no hay atajos. Hay que invertir en competitividad, en educación, en generación de ingresos , hay que cambiara, e innovar, el mundo no nos espera. Parafraseando al poeta peruano César Vallejo podemos decir que en los programas de Transferencias Económicas Condicionadas “hay hermanos mucho por hacer”
La autora es Especialista en planificación de Programas De Desarrollo Social, Magíster en Gerencia Social de la PUCP, actualmente cursa el último ciclo de la maestría en Ciencias Políticas en la misma universidad. Tiene cursos de especialización en gerencia social en INDES-BID Washington y es coautora de: “Ayacucho Competitivo”-CENTRUM CATOLICA y “Para DESCubrir que Somos Ciudadanos” IDL-CARE.
18/02/2005
[1]Fuente ENAHO IV Trimestre
[2]Fuente: ENDES 2000 INEI
[3] Fuente: Instituto Nacional de Estadística e Informática, INEI. Perú: Compendio Estadístico 2003 . Lima: INEI, 2003.
realizado en Sao Pablo Brasil
[5] Banco Mundial. 2001a. Brazil: An Assessment of the Bolsa Escola Programs. Departamento de Desarrollo Social, Región de América Latina y el Caribe, Banco Mundial, Washington, DC.
realizado en Sao Pablo Brasil
[7] Banco Mundial. 2001b. Poverty Reduction and the World Bank: Progress in Fiscal 2000 and 2001. Banco Mundial, Washington, D.C.
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